關(guān)于農(nóng)墾系統(tǒng)應(yīng)積極采用PPP建設(shè)模式的幾點(diǎn)建議

時(shí)間：2016-05-25 作者：陳進(jìn) 來源：農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局 點(diǎn)擊次數(shù)：17200

    最近，我到湖北省龍感湖農(nóng)場調(diào)研，感到農(nóng)場在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，特別是交通、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利、小城鎮(zhèn)建設(shè)方面，還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，而資金投入的不足則成為制約發(fā)展的瓶頸。這種情況在其它農(nóng)場也有一定的代表性，建議農(nóng)墾系統(tǒng)應(yīng)積極采用政府和社會(huì)資本合作的PPP建設(shè)模式，加強(qiáng)農(nóng)場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升公共服務(wù)水平，為農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)騰飛創(chuàng)造條件，打好基礎(chǔ)。

    一、PPP是農(nóng)墾系統(tǒng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一種較好投資建設(shè)模式

    PPP建設(shè)模式（Public-private Partnership）,直譯為公私合作，是政府、私人和合作企業(yè)共同參與的一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形式。PPP模式1992年起源于英國，我國在2001年后引進(jìn)這種模式。2014年后，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面打破壟斷，放寬準(zhǔn)入，充分發(fā)揮了市場配置資源的活力，PPP模式發(fā)展迅速。PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額都是增長趨勢。其中，國家發(fā)改委推介的PPP項(xiàng)目2529個(gè)，總投資額達(dá)到42443億元；財(cái)政部推出PPP示范項(xiàng)目233個(gè)，總投資額達(dá)到8170億元。目前，全國范圍內(nèi)PPP示范、推介項(xiàng)目總投資金額已達(dá)到4.95萬億元。

    PPP這種政府和社會(huì)資本合作的建設(shè)模式，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要選擇，成為創(chuàng)新發(fā)展的“新引擎”。財(cái)政部還成立了政府和社會(huì)資本的合作中心，對項(xiàng)目操作進(jìn)行流程化、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，制定了明確的開發(fā)路線圖。國家發(fā)改委也下發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，明確了公共服務(wù)項(xiàng)目及領(lǐng)域。

    農(nóng)墾系統(tǒng)采用PPP建設(shè)模式的優(yōu)勢和重要作用就在于：

    1、有利于加強(qiáng)農(nóng)場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，提升農(nóng)場形象，營造良好的發(fā)展環(huán)境。

    PPP建設(shè)模式是一場政府社會(huì)公共服務(wù)供給側(cè)的重大改革，是引進(jìn)社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新。包括社會(huì)資本參與農(nóng)場的道路、交通、水利、管網(wǎng)、垃圾處理、環(huán)境衛(wèi)生及污水處理等項(xiàng)目建設(shè)。既能推進(jìn)農(nóng)場發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)生農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，增加職工收入，而且又能改善農(nóng)場發(fā)展環(huán)境，有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)。

    例如，湖北龍感湖農(nóng)場即可利用PPP項(xiàng)目，打造龍感湖國家級濕地主題公園，鄂皖贛三省優(yōu)質(zhì)旅游產(chǎn)品熱線中轉(zhuǎn)站集散地。利用京九與長江黃金水道交匯點(diǎn)，建設(shè)中部區(qū)域配送中心，打造物流、人流、資金流和線下貿(mào)易節(jié)點(diǎn)。還可以通過工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造產(chǎn)業(yè)集群，引進(jìn)一些新型智能產(chǎn)業(yè)，提升工業(yè)園水平。

    2、有利于轉(zhuǎn)變政府職能，把農(nóng)墾系統(tǒng)納入國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃同步實(shí)施和推進(jìn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)及民生政策的全覆蓋。

    PPP是一種市場化、社會(huì)化的公共服務(wù)供給管理模式，通過政府建立統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的投資市場，能有效地進(jìn)行資源配置，通過競爭，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，使農(nóng)場能享受高質(zhì)量、多元化、高品質(zhì)、高性價(jià)比的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，使政府由過去關(guān)注供給主體轉(zhuǎn)向關(guān)注公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和性價(jià)比，使政府更多地發(fā)揮規(guī)則制定人和監(jiān)督人的作用，真正轉(zhuǎn)變政府的職能。

    與此同時(shí)，也能將農(nóng)墾的各項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃納入其中并同步實(shí)施，將農(nóng)墾全面納入國家惠農(nóng)富農(nóng)政策覆蓋范圍，使中央關(guān)于農(nóng)墾改革發(fā)展的政策得到全面落實(shí)。

    3、有利于形成農(nóng)墾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，有效運(yùn)營機(jī)制，提高工程質(zhì)量和效益。

    PPP建設(shè)模式是在BT、BOT、BOOT投資模式上的進(jìn)一步完善，通過新的運(yùn)營方式，形成了投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)

    綜合運(yùn)營。解決了過去道路剛修好，就損壞或無法使用的問題。PPP在一定周期內(nèi)（至少五年），不僅建設(shè)好，還能運(yùn)營好，維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量，讓其能真正發(fā)揮應(yīng)有的作用和效率。

    4、有利于形成農(nóng)墾系統(tǒng)的各項(xiàng)工程建設(shè)與政府共同形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的投融資機(jī)制。

    PPP投資模式有利于促進(jìn)行政、財(cái)政、投資體制的改革配套。對政府而言，把錢袋子與政府在項(xiàng)目中支出責(zé)任掛勾；對農(nóng)墾使用者來說，也要拿出工程的一部分付費(fèi)，從而建立起政府和使用者混合付費(fèi)的機(jī)制。作為社會(huì)資本，PPP是一種有償、長期、分期的一種商業(yè)行為。通過公開競爭、形成風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)益掛勾，把項(xiàng)目回報(bào)與績效掛勾，從而形成與政府投資利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的運(yùn)營投融運(yùn)行體制和機(jī)制。

    二、農(nóng)墾系統(tǒng)推進(jìn)PPP建設(shè)的范圍、模式及程序

    （一）PPP建設(shè)的適用范圍

    根據(jù)國家發(fā)改委要求，PPP建設(shè)主要適用于政府負(fù)有責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目。新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

    農(nóng)墾系統(tǒng)應(yīng)按上述要求，在推進(jìn)農(nóng)墾新型城鎮(zhèn)化市政建設(shè)、公路、道路等交通設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利、資源環(huán)境及生態(tài)保護(hù)，以及旅游、教育、培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等方面，積極申請進(jìn)入國家項(xiàng)目庫，采用PPP建設(shè)模式。

    （二）PPP建設(shè)的操作模式

    1.經(jīng)營性項(xiàng)目。對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營市場，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。

    2.準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

    3.非經(jīng)營性項(xiàng)目。對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

    （三）PPP建設(shè)模式的運(yùn)作程序

    1.編制PPP項(xiàng)目總體規(guī)劃，納入政府項(xiàng)目庫。農(nóng)墾系統(tǒng)各墾區(qū)和農(nóng)場，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，選擇本單位急需解決的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目，積極向政府申報(bào)，納入政府項(xiàng)目庫。

    2.編制實(shí)施方案，爭取納入政府項(xiàng)目。農(nóng)墾系統(tǒng)各墾區(qū)和農(nóng)場，要編制好項(xiàng)目實(shí)施方案，包括明確項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)，爭取通過聯(lián)審機(jī)制審查、納入政府建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施。

    3.選擇社會(huì)資本合作伙伴。農(nóng)墾系統(tǒng)的實(shí)施方案審查通過后，應(yīng)配合行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。

    4.簽訂PPP建設(shè)的合同。農(nóng)墾系統(tǒng)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本依法簽訂項(xiàng)目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息投露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內(nèi)容。要參考國家發(fā)改委制定的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

    5.加強(qiáng)PPP項(xiàng)目實(shí)施的績效評價(jià)。農(nóng)墾系統(tǒng)在項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評價(jià)，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，評價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。

    6.搞好項(xiàng)目的移交和完善社會(huì)資本退出渠道。農(nóng)墾系統(tǒng)應(yīng)在政府和社會(huì)資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項(xiàng)目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

    三、農(nóng)墾系統(tǒng)積極推進(jìn)PPP模式應(yīng)做好的幾項(xiàng)工作。

    1、要加大宣傳與培訓(xùn)力度，進(jìn)一步提升農(nóng)墾系統(tǒng)對PPP模式認(rèn)識(shí)和理解水平及具體操作水平。

    PPP模式是市場經(jīng)濟(jì)條件下一種全新的投資方式，有其深刻的內(nèi)涵。有實(shí)際操作中，還有多種形式可以選擇采用。包括分包、授權(quán)經(jīng)營等，各墾區(qū)和農(nóng)場必須完整的掌握和運(yùn)用這一模式，才能得到滿意的效果。PPP投資是一種有償?shù)纳虡I(yè)行為，必須發(fā)展農(nóng)場的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，以其經(jīng)濟(jì)收益償還PPP投入的資金。

    農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院要舉辦PPP專題培訓(xùn)班，培訓(xùn)規(guī)劃和財(cái)務(wù)人員，使其能適應(yīng)新形勢下的投融資要求，提高PPP操作水平和效益。

    2、要加大工作力度，積極爭取政府的項(xiàng)目扶持。

    要抓住國家推進(jìn)PPP投資和機(jī)遇。國家發(fā)改委、財(cái)政部都有推介和示范項(xiàng)目，各墾區(qū)要主動(dòng)與有關(guān)部門聯(lián)系和銜接，爭取政府在PPP項(xiàng)目的引導(dǎo)資金。與此同時(shí)，各墾區(qū)和農(nóng)場也要積極做好PPP項(xiàng)目的規(guī)劃，分析投入和產(chǎn)出的效益和效果，以發(fā)揮PPP項(xiàng)目投資的拉動(dòng)作用。要選擇交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、片區(qū)開發(fā)、光伏發(fā)電等收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模較大、長期合作關(guān)系清楚、技術(shù)發(fā)展成熟的領(lǐng)域，運(yùn)用PPP模式。重點(diǎn)在項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)探索建立科學(xué)的工作流程和業(yè)務(wù)規(guī)范，與投資建設(shè)單位健全利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的投資建設(shè)運(yùn)營合作機(jī)制。

    3、要制定推進(jìn)PPP模式的相關(guān)扶持政策。

    農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局要制定PPP投資相關(guān)指導(dǎo)意見。積極與財(cái)政部和國家發(fā)改委對接，爭取農(nóng)墾重點(diǎn)工程和大項(xiàng)目進(jìn)入國家項(xiàng)目庫和財(cái)政部示范項(xiàng)目。財(cái)政部已與金融部門建立了1800億PPP融資基金，農(nóng)墾應(yīng)積極爭取支持。集團(tuán)化墾區(qū)要對農(nóng)場開展的PPP項(xiàng)目給予一定的扶持。屬地化墾區(qū)設(shè)立財(cái)稅機(jī)構(gòu)的單位，要安排一定的項(xiàng)目資金，與民營企業(yè)投入的資金相配套。各墾區(qū)要根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，制定農(nóng)墾系統(tǒng)的PPP建設(shè)的相關(guān)制度，以保證該種投資模式順利實(shí)施。

責(zé)任編輯：于鵬