中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補平衡的意見
（2024年2月5日）
糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央采取一系列硬措施，堅守耕地保護(hù)紅線。同時，我國人多地少的國情沒有變，耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”問題仍較突出，耕地保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻、任務(wù)更加艱巨。為加強耕地保護(hù)、提升耕地質(zhì)量、完善占補平衡，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見。
一、總體要求
加強耕地保護(hù)、提升耕地質(zhì)量、完善占補平衡，要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大精神，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，將耕地保護(hù)作為系統(tǒng)工程，堅持耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，尊重規(guī)律、因勢利導(dǎo)、因地制宜、久久為功，充分調(diào)動各類主體保護(hù)耕地積極性，提高耕地生產(chǎn)能力，穩(wěn)步拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，把牢糧食安全主動權(quán)，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)夯實糧食安全根基。
工作中要做到：
——堅持量質(zhì)并重。在保持耕地數(shù)量總體穩(wěn)定前提下，全力提升耕地質(zhì)量，堅持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)田水利建設(shè)相結(jié)合，真正把永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。嚴(yán)格落實耕地占補平衡，切實做到數(shù)量平衡、質(zhì)量平衡、產(chǎn)能平衡，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占整補散。
——堅持嚴(yán)格執(zhí)法。實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，采取“長牙齒”的硬措施保護(hù)耕地，分級落實各級黨委和政府耕地保護(hù)主體責(zé)任，整合監(jiān)管執(zhí)法力量，形成工作合力，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止永久基本農(nóng)田“非糧化”。
——堅持系統(tǒng)推進(jìn)。把耕地保護(hù)放在建設(shè)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化中考量，落實好主體功能區(qū)戰(zhàn)略，堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理。
——堅持永續(xù)利用。處理好近期與長遠(yuǎn)的關(guān)系，推進(jìn)耕地用養(yǎng)結(jié)合和可持續(xù)利用，保持和提升耕地地力，既滿足當(dāng)代人的需要，更為子孫后代留下更多發(fā)展空間。
主要目標(biāo)是：落實新一輪國土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，全國耕地保有量不低于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于15.46億畝，逐步把永久基本農(nóng)田建成適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田；耕地保護(hù)責(zé)任全面壓實，耕地質(zhì)量管理機制健全，耕地占補平衡制度嚴(yán)密規(guī)范，各類主體保護(hù)耕地、種糧抓糧積極性普遍提高，各類耕地資源得到有效利用，支撐糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給能力進(jìn)一步增強，為保障國家糧食安全、建設(shè)農(nóng)業(yè)強國奠定堅實基礎(chǔ)。
二、全面壓實耕地保護(hù)責(zé)任
（一）堅決穩(wěn)住耕地總量。逐級分解耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，納入各級國土空間規(guī)劃，落實到地塊并上圖入庫。各級黨委和政府要將耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)作為必須完成的重大政治任務(wù)，確保耕地保護(hù)紅線決不突破。
（二）持續(xù)優(yōu)化耕地布局。南方省份有序恢復(fù)部分流失耕地，遏制“北糧南運”加劇勢頭。各地要結(jié)合第三次全國土壤普查，開展土壤農(nóng)業(yè)利用適宜性評價，通過實施全域土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、優(yōu)質(zhì)耕地恢復(fù)補充等措施，統(tǒng)籌耕地和林地、草地等其他農(nóng)用地保護(hù)。自然資源部要會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門制定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法，推動零星耕地和永久基本農(nóng)田整合調(diào)整，促進(jìn)集中連片。
（三）嚴(yán)格開展耕地保護(hù)責(zé)任考核。全面落實耕地保護(hù)黨政同責(zé)，國家每年對省級黨委和政府落實耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制情況進(jìn)行考核，對突破耕地保護(hù)紅線等重大問題實行“一票否決”，嚴(yán)肅問責(zé)、終身追責(zé)。省級黨委和政府對本省域內(nèi)耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，對省域內(nèi)各級黨委和政府落實耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制情況進(jìn)行嚴(yán)格考核。
三、全力提升耕地質(zhì)量
（四）加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。出臺全國逐步把永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的實施方案，明確建設(shè)內(nèi)容、投入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先序，健全與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相適應(yīng)的保障機制，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入和管護(hù)力度。開展整區(qū)域建設(shè)示范，優(yōu)先把東北黑土地區(qū)、平原地區(qū)、具備水利灌溉條件地區(qū)的耕地建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。強化中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實、群眾參與機制，加強考核評價，對因不履行或者不正確履行職責(zé)而未完成年度建設(shè)任務(wù)的地方依規(guī)依紀(jì)嚴(yán)肅問責(zé)。建立健全農(nóng)田建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗體系，完善工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法手段，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建一畝成一畝。各地要健全管護(hù)機制，明確管護(hù)主體，落實管護(hù)責(zé)任，合理保障管護(hù)經(jīng)費，完善管護(hù)措施。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田統(tǒng)一納入全國農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管平臺，嚴(yán)禁擅自占用，確保各地已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不減少。
（五）加強耕地灌排保障體系建設(shè)?？茖W(xué)編制全國農(nóng)田灌溉發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌水土資源條件，推進(jìn)灌溉面積增加。結(jié)合推進(jìn)國家骨干網(wǎng)水源工程和輸配水工程，新建一批節(jié)水型、生態(tài)型灌區(qū)。加快大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造，配套完善灌排工程體系，提高運行管護(hù)水平。嚴(yán)格執(zhí)行占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施補償制度。
（六）實施黑土地保護(hù)工程。統(tǒng)籌推進(jìn)侵蝕溝治理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、肥沃耕層構(gòu)建等綜合治理，加強黑土地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化示范建設(shè)。完善黑土地質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，加強工程實施評估和成效監(jiān)測。適時調(diào)整優(yōu)化黑土地保護(hù)范圍，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。依法落實地方黑土地保護(hù)主體責(zé)任。健全部門協(xié)同機制，統(tǒng)籌政策措施、資金項目等，形成保護(hù)合力。依法嚴(yán)厲打擊整治破壞黑土地等違法犯罪行為。
（七）加強退化耕地治理。實施酸化等退化耕地治理工程。對酸化、潛育化等退化耕地，通過完善田間設(shè)施、改良耕作制度、培肥耕作層、施用土壤調(diào)理物料等方式進(jìn)行治理。加快土壤酸化重點縣全域治理。對沙化、風(fēng)蝕、水蝕耕地開展綜合治理，防治水土流失。
（八）抓好鹽堿地綜合改造利用。全面摸清鹽堿地資源狀況，建立鹽堿耕地質(zhì)量監(jiān)測體系。實施鹽堿耕地治理工程，分區(qū)分類開展鹽堿耕地治理改良，加強耕地鹽堿化防治。梯次推進(jìn)鹽堿地等耕地后備資源開發(fā)。堅持“以種適地”同“以地適種”相結(jié)合，培育推廣耐鹽堿品種和鹽堿地治理實用技術(shù)。
（九）實施有機質(zhì)提升行動。制定實施耕地有機質(zhì)提升行動方案，改良培肥土壤，提升耕地地力，確保耕地有機質(zhì)只增不減。加快推廣有機肥替代化肥，推進(jìn)畜禽糞肥就地就近還田利用等用地養(yǎng)地措施。建立耕地有機質(zhì)提升標(biāo)準(zhǔn)化體系，加強示范引領(lǐng)。
（十）完善耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)制度。加快耕地質(zhì)量保護(hù)立法。完善耕地質(zhì)量調(diào)查評價制度，建立統(tǒng)一的耕地質(zhì)量評價方法、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)。每年開展耕地質(zhì)量變更調(diào)查評價，每5年開展耕地質(zhì)量綜合評價，適時開展全國土壤普查。建立健全國家、省、市、縣四級耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。完善耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)投入機制，中央和地方財政要為提升耕地質(zhì)量提供資金保障。
四、改革完善耕地占補平衡制度
（十一）改革占補平衡管理方式。將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理。補充耕地堅持以恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開墾耕地為輔的原則，自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)禁止新開墾耕地，嚴(yán)重沙化土地、嚴(yán)重石漠化土地、重點沙源區(qū)、沙塵傳輸通道、25度以上陡坡、河湖管理范圍及重點林區(qū)、國有林場等區(qū)域原則上不作為補充耕地來源。改進(jìn)占補平衡落實方式，各類實施主體將非耕地墾造、恢復(fù)為耕地的，符合規(guī)定的可作為補充耕地。堅持“以補定占”，在實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡前提下，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限，對違法建設(shè)相應(yīng)凍結(jié)補充耕地指標(biāo)。自然資源部要會同有關(guān)部門制定完善耕地占補平衡管理配套政策。
（十二）完善占補平衡落實機制。建立占補平衡責(zé)任落實機制，國家管控各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）耕地總量，確保不突破全國耕地保護(hù)目標(biāo)；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）加強對省域內(nèi)耕地占用補充工作的統(tǒng)籌，確保年度耕地總量動態(tài)平衡；市縣抓好落實，從嚴(yán)管控耕地占用，補足補優(yōu)耕地。各省（自治區(qū)、直轄市）要將補充耕地指標(biāo)統(tǒng)一納入省級管理平臺，規(guī)范調(diào)劑程序，合理確定調(diào)劑補償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管控調(diào)劑規(guī)模，指標(biāo)調(diào)劑資金納入預(yù)算管理。堅決防范和糾正單純追求補充耕地指標(biāo)、不顧自然條件強行補充的行為。生態(tài)脆弱、承擔(dān)生態(tài)保護(hù)重點任務(wù)地區(qū)的國家重大建設(shè)項目，由國家統(tǒng)籌跨省域集中開墾，定向支持落實耕地占補平衡。
（十三）加強對補充耕地主體補償激勵。各類非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等占用耕地的，必須落實補充耕地責(zé)任，沒有條件自行補充的，非農(nóng)建設(shè)要按規(guī)定繳納耕地開墾費。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要結(jié)合實際，分類分主體制定耕地開墾費等費用標(biāo)準(zhǔn)并及時調(diào)整，統(tǒng)籌安排資金用于耕地保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)。各地可對未占用耕地但已實施墾造或恢復(fù)耕地的主體給予適當(dāng)補償。
（十四）健全補充耕地質(zhì)量驗收制度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要會同自然資源部出臺補充耕地質(zhì)量驗收辦法，完善驗收標(biāo)準(zhǔn)，強化剛性約束。墾造和恢復(fù)的耕地要符合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求，達(dá)到適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)且集中連片、可長期穩(wěn)定利用，質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的不得用于占用耕地的補充。完善補充耕地后續(xù)管護(hù)、再評價機制，把補充耕地后續(xù)培肥管護(hù)資金納入占用耕地成本。補充耕地主體要落實后續(xù)培肥管護(hù)責(zé)任，持續(xù)熟化土壤、培肥地力。
五、調(diào)動農(nóng)民和地方保護(hù)耕地、種糧抓糧積極性
（十五）提高種糧農(nóng)民收益。健全種糧農(nóng)民收益保障機制，完善價格、補貼、保險政策。推動現(xiàn)代化集約化農(nóng)業(yè)發(fā)展，實施多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，提高生產(chǎn)效率，增加糧食種植比較收益，調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地和種糧積極性。
（十六）健全耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)利益補償機制。加大對糧食主產(chǎn)區(qū)支持力度，充分調(diào)動地方抓耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)的積極性，形成糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)耕地保護(hù)合力。實施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)獎懲機制，對耕地保護(hù)任務(wù)缺口省份收取經(jīng)濟(jì)補償，對多承擔(dān)耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的省份給予經(jīng)濟(jì)獎勵。
（十七）加強撂荒地治理利用。以全國國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合實地核查，摸清撂荒地底數(shù)，分類推進(jìn)治理利用。綜合采用土地托管、代種代耕、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等措施，盡快恢復(fù)生產(chǎn)。
六、積極開發(fā)各類非傳統(tǒng)耕地資源
（十八）充分利用非耕地資源發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)。加強科技研發(fā)和生產(chǎn)投資，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改造和設(shè)施建設(shè)，在具備水資源條件的地區(qū)探索科學(xué)利用戈壁、荒漠等發(fā)展可持續(xù)的現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)，強化大中城市現(xiàn)代化都市設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)。
七、強化保障措施
（十九）加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持正確政治方向，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到耕地保護(hù)工作全過程各方面。各級黨委和政府要承擔(dān)起耕地保護(hù)主體責(zé)任，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革、財政、生態(tài)環(huán)境、水利、林草等部門要按職責(zé)分工加強協(xié)同配合。各地區(qū)各有關(guān)部門可按照本意見精神，結(jié)合實際制定配套文件并抓好貫徹落實。
（二十）嚴(yán)格督察執(zhí)法。建立健全耕地保護(hù)“長牙齒”硬措施工作機制，以“零容忍”態(tài)度嚴(yán)肅查處各類違法占用耕地行為。強化國家自然資源督察，督察地方落實耕地保護(hù)主體責(zé)任，不斷提升督察效能。完善行政執(zhí)法機關(guān)、督察機構(gòu)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和審計、組織人事等部門貫通協(xié)調(diào)機制，加強干部監(jiān)督，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)；加強行政執(zhí)法機關(guān)、督察機構(gòu)與公安機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等的協(xié)作配合，強化行政執(zhí)法與行政審判、刑事司法工作的銜接，統(tǒng)一行政執(zhí)法與司法裁判的法律適用標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮公益訴訟、司法建議等作用。耕地整改恢復(fù)要實事求是，尊重規(guī)律，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，適當(dāng)留出過渡期，循序漸進(jìn)推動。
（二十一）加強宣傳引導(dǎo)。做好耕地保護(hù)法律政策宣傳解讀。暢通社會監(jiān)督渠道，及時回應(yīng)社會關(guān)切，引導(dǎo)全社會樹立嚴(yán)格保護(hù)耕地意識，營造自覺主動保護(hù)耕地的良好氛圍。
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