國務院關于確保國家糧食安全工作情況的報告
——2023年8月28日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上
國家發(fā)展和改革委員會主任 鄭柵潔
全國人民代表大會常務委員會：
按照全國人大常委會監(jiān)督工作計劃的安排，受國務院委托，現(xiàn)就確保國家糧食安全工作情況報告如下。
一、近年來保障國家糧食安全開展的主要工作及取得的成效
習近平總書記高度重視國家糧食安全，反復強調(diào)中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，飯碗里主要裝中國糧。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把解決好十幾億人的吃飯問題作為治國理政的頭等大事，提出“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。各地區(qū)各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅決扛起保障國家糧食安全責任，扎實推進各項工作，取得積極成效。近年來，我國糧食生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展，市場供應充足、運行總體平穩(wěn)，防范化解重大風險挑戰(zhàn)能力不斷增強，糧食安全保障水平顯著提升。
（一）加強頂層設計，建立健全保障國家糧食安全政策體系。發(fā)揮考核指揮棒作用，督促各地全面落實糧食安全黨政同責要求。推動制修訂土地管理法、種子法、黑土地保護法、反食品浪費法，修訂糧食流通管理條例，制定農(nóng)田水利條例、農(nóng)作物病蟲害防治條例。印發(fā)實施“十四五”系列規(guī)劃方案，全方位夯實糧食安全根基。
（二）夯實發(fā)展基礎，穩(wěn)步提升糧食綜合生產(chǎn)能力。深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，緊緊抓住耕地和種子兩個要害，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力。黨中央、國務院印發(fā)實施《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》，統(tǒng)籌劃定耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。全國耕地總量持續(xù)下降態(tài)勢得到初步遏制，2021和2022年連續(xù)兩年實現(xiàn)凈增加。大力推進高標準農(nóng)田建設和國家黑土地保護工程，劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)。推進節(jié)約集約用地，挖掘后備耕地增產(chǎn)潛力。加快實施大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造和新建大型灌區(qū)，提升水旱災害防御能力。深入實施種業(yè)振興行動，組織開展國家育種聯(lián)合攻關，基本實現(xiàn)糧食作物良種全覆蓋。加強化肥產(chǎn)供儲銷調(diào)控體系建設，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用肥用藥安全。加強農(nóng)作物病蟲害防治能力建設，推廣綠色防控等技術，促進增產(chǎn)增效。到2022年底，累計建成10億畝高標準農(nóng)田；全國耕地灌溉面積超過10億畝，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率、主要農(nóng)作物良種覆蓋率、農(nóng)作物耕種收綜合機械化率分別從2017年的52.5%、95%、67.2%提升到2022年的62.4%、96%、73%。
（三）完善政策保障，調(diào)動地方重農(nóng)抓糧和農(nóng)民務農(nóng)種糧積極性。健全價格、補貼、保險“三位一體”政策體系，堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策，穩(wěn)定口糧生產(chǎn)。中央財政及時向農(nóng)民發(fā)放耕地地力保護補貼、玉米大豆生產(chǎn)者補貼、稻谷補貼等惠農(nóng)補貼，穩(wěn)定種糧農(nóng)民收益；在春耕等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關鍵時期下達實際種糧農(nóng)民一次性補貼，釋放國家重農(nóng)抓糧積極信號。中央財政安排農(nóng)業(yè)保險保費補貼專項用于實施三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險，實現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)826個產(chǎn)糧大縣全覆蓋。探索推進“保險+期貨”試點。優(yōu)化產(chǎn)糧大縣獎勵政策，強化對糧食主產(chǎn)區(qū)和主產(chǎn)縣的財政獎補力度。完善糧食風險基金制度。在相關政策措施統(tǒng)籌支持下，2022年全國糧食播種面積17.75億畝，較5年前增加了515萬畝，為糧食生產(chǎn)穩(wěn)定在1.3萬億斤以上提供了有力支撐。
（四）健全糧食流通體系，著力提升應急保障能力。堅持市場化改革取向和保護農(nóng)民利益并重，穩(wěn)步推進糧食收儲制度改革，多元市場主體購銷格局基本形成，政策性收購托底作用有效發(fā)揮，努力保障農(nóng)民“種糧賣得出”。暢通跨省糧食物流骨干通道。在重要樞紐節(jié)點布局建設一批集糧食倉儲、物流、加工、交易等功能于一體的糧食物流園區(qū)，輻射帶動和調(diào)撥集散能力明顯提升。加強糧食供應保障網(wǎng)絡建設，應急加工配送體系更加健全。
（五）有效開展市場調(diào)控，保障市場供應和價格基本穩(wěn)定。健全糧食市場監(jiān)測預警體系，有效保障全國糧食市場供應。積極推進糧食進口來源多元化。加強政府儲備管理。積極推進糧食儲備庫建設，安全儲糧能力持續(xù)增強。近年來，我國糧食價格基本穩(wěn)定，與國際糧價大起大落、劇烈波動形成鮮明對比，為我國物價水平總體保持平穩(wěn)發(fā)揮了重要作用。
（六）推動糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推進全鏈條節(jié)糧減損。實施農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)提升行動，打造一批以糧食為主導產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)。發(fā)布實施一批糧食加工技術標準。深入推進優(yōu)質(zhì)糧食工程，建成一批糧食產(chǎn)后服務中心、全面提升糧食質(zhì)檢機構功能、支持建設“中國好糧油”行動示范縣和示范企業(yè)。推動玉米深加工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。落實反食品浪費法、糧食節(jié)約行動方案，扎實推進節(jié)糧減損工作。遏制糧食消費環(huán)節(jié)浪費，加強反食品浪費監(jiān)督執(zhí)法。完善糧食節(jié)約和反食品浪費標準，初步建立制止餐飲浪費國家標準體系。
（七）深化國際合作，積極參與全球糧農(nóng)治理。落實全球發(fā)展倡議，深化與聯(lián)合國糧農(nóng)組織等國際組織的務實合作，加強農(nóng)業(yè)南南與三方合作，發(fā)起糧食減損等國際倡議。與多個國家和國際組織簽署了糧食和農(nóng)業(yè)多雙邊合作協(xié)議。發(fā)揮二十國集團、金磚國家、亞太經(jīng)合組織等機制平臺作用，主動發(fā)聲引領。積極支持國際組織工作，參與國際標準規(guī)則制定。發(fā)布《中國的糧食安全》白皮書，展現(xiàn)我國保障糧食安全成就，宣示政府立場和政策主張，塑造積極維護世界糧食安全的國際形象。
在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在各地區(qū)各部門共同努力下，我國糧食產(chǎn)量連續(xù)8年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，2022年糧食產(chǎn)量13731億斤，糧食單產(chǎn)每畝386.8公斤，較5年前分別提升了498億斤、13公斤；人均糧食占有量達486.1公斤，高于國際公認的400公斤的糧食安全線。習近平總書記指出，“經(jīng)過艱苦努力，我國以占世界百分之九的耕地、百分之六的淡水資源，養(yǎng)育了世界近五分之一的人口，從當年四億人吃不飽到今天十四億多人吃得好，有力回答了‘誰來養(yǎng)活中國’的問題”。這不僅保證了居民食物消費和經(jīng)濟社會發(fā)展對糧食的基本需求，更為統(tǒng)籌發(fā)展與安全，妥善應對百年未有之大變局、世紀疫情、烏克蘭危機等沖擊提供了重要支撐，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復興提供了堅強有力的安全保障。
二、我國糧食安全面臨的主要問題和風險
黨的十八大以來，我國糧食安全保障能力顯著增強，“中國糧食、中國飯碗”成色更足。但同時也要清醒認識到，保障糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能松。習近平總書記強調(diào)，“在糧食安全這個問題上不能有絲毫麻痹大意，不能認為進入工業(yè)化，吃飯問題就可有可無，也不要指望依靠國際市場來解決”。當前，烏克蘭危機推動百年變局加速演進，全球農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈不穩(wěn)定不確定性明顯增加，我國糧食安全仍面臨一系列風險挑戰(zhàn)，需要妥善應對。
（一）當前面臨的主要問題。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然災害影響較大。近年來我國極端氣候事件有所增多，農(nóng)業(yè)災害風險加大。與此同時，糧食作物病蟲害連年發(fā)生、數(shù)量增多、范圍加大，對我國糧食生產(chǎn)造成不利影響。二是耕地保護形勢依然嚴峻。守住耕地紅線的基礎尚不穩(wěn)固，耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”問題依然突出，耕地撂荒現(xiàn)象時有發(fā)生。
（二）需持續(xù)關注的風險挑戰(zhàn)。一是糧食供求緊平衡態(tài)勢長期存在。習近平總書記指出，“今后一個時期糧食需求還會持續(xù)增加，供求緊平衡將越來越緊”。這是基于國情糧情的科學判斷，也是當前和未來一段時期我國糧食供求面臨的現(xiàn)實問題。特別是隨著經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，居民生活水平逐步提高，糧食需求仍將剛性增長，糧食供求將長期處于緊平衡狀態(tài)。二是資源環(huán)境約束持續(xù)偏緊。我國農(nóng)業(yè)資源稟賦欠佳，人均耕地占有量和人均水資源量遠低于世界平均水平，給全國糧食供應安全帶來挑戰(zhàn)。三是科技創(chuàng)新能力依然存在短板。育種全鏈條創(chuàng)新不夠。農(nóng)機研發(fā)及應用距離世界先進水平仍有差距。基層農(nóng)技推廣人員老齡化，人員配備不足。四是比較效益低影響農(nóng)民種糧積極性。耕地使用細碎化的情況尚未根本改變，糧食生產(chǎn)難以通過規(guī)模化經(jīng)營形成比較優(yōu)勢。同時，近些年糧食生產(chǎn)成本上升較多，比較效益低影響了農(nóng)民種糧積極性。
三、保障國家糧食安全的工作考慮
糧食安全是關系經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的全局性重大戰(zhàn)略問題，是國家安全的重要基礎。下一步，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅決貫徹習近平總書記關于國家糧食安全的重要論述精神，認真落實總體國家安全觀和國家糧食安全戰(zhàn)略，牢記“國之大者”，按照黨中央決策部署，堅持底線思維、增強憂患意識，多措并舉、綜合施策，全方位夯實糧食安全根基，著力化解國際糧食市場不利影響，堅決守住國家糧食安全底線。
（一）加強糧食安全保障體系和能力建設。強化糧食安全法治保障，推動出臺糧食安全保障法、耕地保護法。全面落實耕地保護和糧食安全黨政同責要求，壓實地方責任，加快形成更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的國家糧食安全保障體系
（二）大力落實藏糧于地。進一步采取過硬實招，壓實耕地保護責任，落實新一輪國土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田保護任務，確保18億畝耕地紅線決不突破。改革完善耕地占補平衡制度，將各類對耕地的占用統(tǒng)一納入占補平衡管理，堅持“以補定占”，健全補充耕地質(zhì)量驗收制度。在實事求是、尊重規(guī)律、保護農(nóng)民利益、加強宣傳解讀的前提下，循序漸進推動違規(guī)占用耕地整改復耕。加強撂荒地治理。全力提升耕地質(zhì)量，真正把耕地特別是永久基本農(nóng)田建成適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田。編制實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動方案，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田。深入實施國家黑土地保護工程。確保國內(nèi)化肥供應穩(wěn)定充足。充分挖掘鹽堿地綜合利用潛力，全面摸清鹽堿地資源狀況，研究編制鹽堿地綜合利用總體規(guī)劃和專項實施方案，分區(qū)分類開展鹽堿耕地治理改良，加快選育耐鹽堿特色品種，大力推廣鹽堿地治理改良的有效做法，做好鹽堿地特色農(nóng)業(yè)大文章。大力發(fā)展農(nóng)田水利，在水土資源條件適宜地區(qū)新建一批大中型灌區(qū)，加快推進現(xiàn)有大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造。做好防洪防澇工程建設，推進抗旱水源工程和抗旱應急能力建設。深挖農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力，因地制宜推廣高效節(jié)水灌溉技術，推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構和區(qū)域布局，合理確定國內(nèi)生產(chǎn)發(fā)展優(yōu)先序。
（三）積極推進藏糧于技。加強農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護利用，全面實施農(nóng)業(yè)生物育種重大項目，提高種業(yè)企業(yè)自主創(chuàng)新能力，組織開展聯(lián)合攻關，推進育繁推一體化發(fā)展，加快培育一批具備自主知識產(chǎn)權的突破性糧食作物品種，有序推進生物育種產(chǎn)業(yè)化應用，把當家品種牢牢攥在自己手里。加快農(nóng)機農(nóng)藝、良種良法等科技突破，強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術體系建設，加強農(nóng)機農(nóng)藝融合和集成示范。促進科技成果協(xié)同推廣，推進良田、良種、良法、良機、良制融合配套，健全基層農(nóng)技推廣體系，發(fā)揮農(nóng)墾示范帶動作用。始終立足抗災奪豐收，加強基礎設施建設，強化災害應急管理，加大技術推廣力度，健全農(nóng)作物病蟲害等防治體系，逐步構建農(nóng)業(yè)防災減災長效機制，全面提高農(nóng)業(yè)抗風險能力。
（四）加大農(nóng)業(yè)保護支持力度。調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧積極性。積極支持耕地保護建設、種業(yè)振興行動和農(nóng)業(yè)機械化應用，守住糧食生產(chǎn)的“命根子”。健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，推動農(nóng)業(yè)資金更多向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。支持主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食加工產(chǎn)業(yè)，把更多增值收益留在主產(chǎn)區(qū)。調(diào)動農(nóng)民務農(nóng)種糧積極性。建立健全種糧農(nóng)民收益保障機制，堅持并落實好稻谷、小麥最低收購價政策；推進農(nóng)業(yè)保險提質(zhì)增效，增強防范化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險的能力；加大金融支持，帶動更多社會資金投向糧食產(chǎn)業(yè)；鼓勵發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，推進糧食產(chǎn)銷銜接；積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營及面向小農(nóng)戶的代耕代種等社會化服務，不斷提高糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化水平。調(diào)動科技興農(nóng)積極性。推進農(nóng)業(yè)科技機制改革，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技推廣向集成技術推廣轉(zhuǎn)變、從單個環(huán)節(jié)技術服務向提供全程技術服務轉(zhuǎn)變，加快成果轉(zhuǎn)化、升級換代，促進農(nóng)業(yè)科技提質(zhì)增效。加快培育一批有文化、懂技術、善經(jīng)營、會管理的高素質(zhì)農(nóng)民。
（五）切實提升糧食調(diào)控能力。強化產(chǎn)購儲加銷協(xié)同保障，完善糧食監(jiān)測預警體系，加強精準調(diào)控和預期管理，保障糧食市場運行總體平穩(wěn)。維護糧食市場秩序，積極開展正面宣傳，發(fā)布權威信息，增強全社會對國家糧食安全保障信心。完善糧食儲備設施區(qū)域布局，提高綠色儲糧設備和技術應用水平。
（六）加快構建現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)和流通體系。以“糧頭食尾”和“農(nóng)頭工尾”為抓手，優(yōu)化糧食加工結構和布局，構建從原糧到成品、產(chǎn)區(qū)到銷區(qū)、田間到餐桌的“大糧食”、“大產(chǎn)業(yè)”、“大流通”格局。深入推進優(yōu)質(zhì)糧食工程，實施糧食綠色倉儲、品種品質(zhì)品牌、質(zhì)量追溯、機械裝備、應急保障能力、節(jié)約減損健康消費“六大提升行動”。推進米面等主食制品的工業(yè)化生產(chǎn)和社會化供應，加大全谷物食品等優(yōu)質(zhì)特色產(chǎn)品供給。引導糧食深加工產(chǎn)業(yè)加快結構調(diào)整和升級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。培育壯大龍頭企業(yè)，帶動品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標準化生產(chǎn)。抓好政策性收購，積極推動主體多元、渠道多樣、優(yōu)糧優(yōu)價的市場化收購。加強糧食產(chǎn)后服務體系建設。提高省際糧食流通的組織化程度，構建長期穩(wěn)定、高效精準的糧食產(chǎn)銷合作關系。提升糧食進口口岸接卸、倉儲、疏運能力以及沿海沿江等關鍵節(jié)點中轉(zhuǎn)分撥能力。
（七）不斷提高多元食物供給能力。積極開發(fā)各類非傳統(tǒng)耕地資源，加強科技研發(fā)和生產(chǎn)投資，探索有效發(fā)展模式，突破我國傳統(tǒng)耕地稀缺的自然條件限制。統(tǒng)籌用好后備耕地、森林、草原和江河湖海資源，拓寬食物來源渠道。利用非耕地發(fā)展設施種植業(yè)，發(fā)展畜禽立體養(yǎng)殖，建設肉牛肉羊集約化養(yǎng)殖設施。發(fā)展生物科技生物產(chǎn)業(yè)，培育壯大食用菌產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新型飼用微生物蛋白。增加水產(chǎn)品供給，建設現(xiàn)代海洋牧場，加強遠洋漁業(yè)資源開發(fā)。
（八）深入開展糧食節(jié)約減損行動。強化全鏈條管控，加強農(nóng)業(yè)機械研制推廣，提高糧食作物機械化作業(yè)水平，持續(xù)推進機收減損；加快倉儲設施升級改造，改善糧食產(chǎn)后烘干條件，提升烘干能力，大力推廣綠色儲糧技術；鼓勵發(fā)展糧食循環(huán)經(jīng)濟，完善糧油技術標準，引導口糧適度加工，減少加工損耗和營養(yǎng)流失；引導公眾養(yǎng)成科學合理膳食習慣，多措并舉制止糧食消費領域浪費；加強飼料糧減量替代，提高飼料利用效率。開展反餐飲浪費專項治理，促進建立餐飲行業(yè)反食品浪費制度規(guī)范，強化反食品浪費管理。大力開展愛糧節(jié)糧宣傳，營造愛糧節(jié)糧、健康消費的社會風尚。
長期以來，全國人大常委會高度重視糧食安全工作，人大代表對糧食調(diào)控、立法等工作積極建言獻策，為政府部門做好國家糧食安全保障工作提出了寶貴意見和建議。在此，我們向全國人大常委會表示衷心的感謝。今后，我們將認真學習貫徹習近平總書記關于國家糧食安全的重要論述，全面貫徹落實黨中央關于糧食安全的戰(zhàn)略部署，在全國人大的監(jiān)督下，將各項政策措施落到實處，切實提高國家糧食安全保障水平，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。
謝謝大家!
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