自然資源是形成和實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的物質(zhì)基礎(chǔ)。高水平保護(hù)和高效率利用自然資源，對(duì)于推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有重要意義。為深入貫徹《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，推動(dòng)完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于高水平保護(hù)高效率利用自然資源推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的意見》（自然資發(fā)〔2024〕281號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）。自然資源部自然資源所有者權(quán)益司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》的出臺(tái)背景、總體考慮和主要內(nèi)容等方面進(jìn)行了解讀。
一、《意見》出臺(tái)的背景和意義是什么？
習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作，多次發(fā)表重要講話，作出重要指示批示。2018年，習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。2020年，習(xí)近平總書記在全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，要加快建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，讓保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境獲得合理回報(bào)，讓破壞生態(tài)環(huán)境付出相應(yīng)代價(jià)。2023年，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上進(jìn)一步指出，拓寬綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的路徑。今年以來(lái)，習(xí)近平總書記作出一系列重要指示，強(qiáng)調(diào)要健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
自然資源部黨組認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國(guó)務(wù)院部署安排，積極配合國(guó)家發(fā)展改革委推動(dòng)國(guó)家生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)、制定生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)價(jià)核算規(guī)范等工作，同步開展了自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)理論研究、實(shí)踐探索、案例發(fā)布等工作。在總結(jié)近年來(lái)自然資源系統(tǒng)推動(dòng)“兩山”轉(zhuǎn)化的理論和實(shí)踐成果基礎(chǔ)上，自然資源部研究制定了《意見》，立足自然資源部門職責(zé)職能，通過(guò)高水平保護(hù)和高效率利用自然資源，夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品的供給基礎(chǔ)，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值顯化和權(quán)益實(shí)現(xiàn)，健全完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
《意見》對(duì)自然資源領(lǐng)域推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作作出系統(tǒng)設(shè)計(jì)和安排，出臺(tái)《意見》有以下重大意義：第一，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，有利于走出一條協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色低碳發(fā)展的新路子，推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。第二，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵路徑，有利于破解“兩山”轉(zhuǎn)化的深層次體制機(jī)制障礙，推動(dòng)自然資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。第三，是履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理與國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的必然要求，生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值顯化與國(guó)土空間規(guī)劃及用途管制、自然資源資產(chǎn)配置等密切相關(guān)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，能夠增加生態(tài)產(chǎn)品供給、促進(jìn)自然資源生態(tài)價(jià)值提升。第四，是實(shí)現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的良性循環(huán)，促進(jìn)資產(chǎn)增值增效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，在全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的時(shí)代背景下，自然資源資產(chǎn)管理必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，只有保證生態(tài)產(chǎn)品供給的可持續(xù)性，才能提升資源資產(chǎn)的綜合效益，維護(hù)好所有者權(quán)益；另一方面，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，將多要素自然資源整合為資產(chǎn)組合標(biāo)的后整體配置，能夠推動(dòng)解決單一要素配置效益低、保護(hù)使用碎片化、容易產(chǎn)生負(fù)外部性等問(wèn)題，讓綠水青山等自然資源“變資產(chǎn)、聚資本、獲資金”，促進(jìn)自然資源和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。第五，是培育綠色發(fā)展新動(dòng)能的迫切需要，當(dāng)前我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，以犧牲環(huán)境和過(guò)度、單一依賴土地要素投入的模式已難以為繼。建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，就是要通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)主體、健全權(quán)利體系、整體配置資產(chǎn)、加強(qiáng)收益管理等步驟，顯化山水林田湖草沙等多要素自然資源資產(chǎn)的綜合效益，讓生態(tài)優(yōu)勢(shì)源源不斷轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。
二、《意見》的起草過(guò)程和總體框架是什么？
《意見》起草過(guò)程中，重點(diǎn)開展了以下工作：一是系統(tǒng)梳理、認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重要論述精神，作為起草《意見》、推動(dòng)工作的根本遵循。二是開展理論研究。從自然資源管理角度出發(fā)，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的概念內(nèi)涵、分類體系、實(shí)現(xiàn)路徑等進(jìn)行專題研究，為起草《意見》、開展工作奠定理論基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)典型示范。自2020年起陸續(xù)發(fā)布了5批53個(gè)典型案例，總結(jié)提煉了外溢共享型、賦能增值型、配額交易型三類典型路徑，推進(jìn)實(shí)踐探索和模式創(chuàng)新。四是開展試點(diǎn)實(shí)踐。選擇江蘇、廣東、福建等6省的10個(gè)市縣開展自然資源領(lǐng)域試點(diǎn)，在工作基礎(chǔ)、多元路徑、技術(shù)體系、政策制度等方面取得了積極成效，形成了一批理論、實(shí)踐、技術(shù)和制度成果。五是廣泛征求意見。聽取地方、科研機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者等意見建議，尊重基層首創(chuàng)精神，將地方行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)上升為政策制度。
在上述工作的基礎(chǔ)上，聚焦自然資源保護(hù)和利用的辯證統(tǒng)一，融合自然資源的管理鏈條和生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)鏈條，總結(jié)提煉自然資源領(lǐng)域推動(dòng)“兩山”轉(zhuǎn)化的總體要求、主要內(nèi)容和關(guān)鍵舉措，形成了《意見》“1+3+1”的總體框架，共五個(gè)部分：第一部分是總體要求，明確了指導(dǎo)思想、基本原則和到2029年、2035年的主要目標(biāo)。第二部分至第四部分提出了自然資源領(lǐng)域推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要內(nèi)容。一是夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的資源和空間基礎(chǔ)，這是生態(tài)產(chǎn)品的“生產(chǎn)環(huán)節(jié)”，通過(guò)高水平保護(hù)自然資源，讓綠水青山的“顏值”更高，厚植生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的綠色底色。二是提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的資源要素供給和配置效能，這是生態(tài)產(chǎn)品的“配置環(huán)節(jié)”，通過(guò)高質(zhì)量賦能自然資源，讓價(jià)值實(shí)現(xiàn)的“動(dòng)力”更強(qiáng)，促進(jìn)資產(chǎn)配置效率最優(yōu)化和效益最大化。三是創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)新機(jī)制，這是生態(tài)產(chǎn)品的“交易環(huán)節(jié)”，通過(guò)高效率利用自然資源，讓金山銀山的“成色”更足，實(shí)現(xiàn)自然資源和生態(tài)產(chǎn)品的綜合效益。第五部分是組織保障，提出強(qiáng)化部門協(xié)同、持續(xù)發(fā)布典型案例等保障措施。
三、如何夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的資源和空間基礎(chǔ)？
加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)和自然生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)修復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，是完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的基本前提和應(yīng)有之義。《意見》圍繞夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的資源和空間基礎(chǔ)，提出了三個(gè)方面的具體舉措：
一是強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)。統(tǒng)籌落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用。通過(guò)編制實(shí)施全國(guó)主體功能區(qū)優(yōu)化實(shí)施方案，引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)等不同地區(qū)，立足自身資源稟賦特點(diǎn)，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
二是嚴(yán)格自然生態(tài)保護(hù)空間底線約束。通過(guò)切實(shí)守牢耕地保護(hù)紅線、落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、嚴(yán)格管控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，健全以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以國(guó)土空間用途管制為主要手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，推動(dòng)形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局。
三是實(shí)施自然生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。自然生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，通過(guò)學(xué)習(xí)運(yùn)用習(xí)近平生態(tài)文明思想“廈門實(shí)踐”經(jīng)驗(yàn)，久久為功推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，全面推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，才能提高優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，讓價(jià)值實(shí)現(xiàn)成為“有本之木、有源之水”，奠定生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。
四、如何提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的資源要素供給和配置效能？
生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)離不開自然資源的要素保障和資產(chǎn)的有效供給?！兑庖姟房偨Y(jié)并明確了提升資源要素供給和配置效能的主要舉措：
一是推進(jìn)自然資源確權(quán)登記和設(shè)權(quán)賦能。重點(diǎn)是通過(guò)自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記等，摸清資源底數(shù)，明確生態(tài)產(chǎn)品權(quán)責(zé)歸屬。健全自然資源資產(chǎn)的權(quán)利體系，按照自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，完善國(guó)有農(nóng)用地、未利用地權(quán)利體系，構(gòu)建無(wú)居民海島權(quán)利體系，探索土地、海域、水域使用權(quán)等分層設(shè)權(quán)，推動(dòng)各類自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等權(quán)利組合設(shè)置，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)增值增效。
二是推動(dòng)編制自然資源資產(chǎn)配置方案和實(shí)施計(jì)劃。重點(diǎn)是按照公益性、經(jīng)營(yíng)性等特征，分類劃定儲(chǔ)備片區(qū)和配置單元，統(tǒng)籌謀劃自然資源資產(chǎn)儲(chǔ)備、配置、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、收益管理等內(nèi)容，并加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃的反饋和協(xié)同。根據(jù)配置方案編制實(shí)施計(jì)劃，結(jié)合落實(shí)詳細(xì)規(guī)劃有關(guān)規(guī)劃用途、開發(fā)強(qiáng)度等要求，明確自然資源資產(chǎn)配置的時(shí)序、方式、規(guī)模、用途等，引導(dǎo)自然資源資產(chǎn)布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
三是推動(dòng)自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)。根據(jù)自然資源資產(chǎn)配置方案和實(shí)施計(jì)劃，有序開展自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)。探索通過(guò)收儲(chǔ)、租賃、置換和入股等方式，將一定空間范圍內(nèi)分散的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行集中，形成主體明確、邊界清晰的自然資源資產(chǎn)組合標(biāo)的，比如“土地+”“海域+”“地下+地表+地上”等資產(chǎn)組合，再開展資產(chǎn)整體配置，促進(jìn)資產(chǎn)配置效率最優(yōu)化和效益最大化。
五、自然資源領(lǐng)域創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制有哪些舉措？
生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)涉及各方面、多領(lǐng)域，需要強(qiáng)化機(jī)制創(chuàng)新和政策支持。《意見》提出了自然資源領(lǐng)域創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重要舉措，具體包括：
一是建立資源權(quán)益指標(biāo)市場(chǎng)化交易機(jī)制。重點(diǎn)是探索大陸自然岸線占修平衡制度，新增建設(shè)項(xiàng)目占用自然岸線的，由項(xiàng)目建設(shè)單位承擔(dān)修復(fù)與占用相當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)恢復(fù)岸線責(zé)任；開展非耕地墾造、恢復(fù)耕地形成的補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)；試點(diǎn)探索在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)建設(shè)用地優(yōu)先轉(zhuǎn)為林地、草地、濕地，騰退的建設(shè)用地可按一定比例折算為新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，調(diào)整到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，不占用現(xiàn)有開發(fā)邊界規(guī)模和擴(kuò)展倍數(shù)，推動(dòng)形成“使用者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償、保護(hù)修復(fù)者獲益”的利益導(dǎo)向機(jī)制。逐步建立“調(diào)查監(jiān)測(cè)—確權(quán)登記—碳匯計(jì)量—底價(jià)評(píng)估—市場(chǎng)交易—金融支持”的生態(tài)系統(tǒng)碳匯全鏈條交易機(jī)制，支持生態(tài)系統(tǒng)碳匯項(xiàng)目通過(guò)全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)、碳普惠機(jī)制等獲得收益，打通生態(tài)系統(tǒng)碳匯可度量、可交易、可實(shí)現(xiàn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。
二是健全生態(tài)補(bǔ)償賠償機(jī)制。重點(diǎn)是立足主體功能定位，探索生態(tài)空間綜合補(bǔ)償模式和各類生態(tài)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌使用，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度。鼓勵(lì)生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地按照自愿協(xié)商原則，通過(guò)資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等方式，開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。推進(jìn)自然資源資產(chǎn)損害賠償制度建設(shè)，逐步建立損害的發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、索賠和報(bào)告機(jī)制，維護(hù)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益。
三是推進(jìn)自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。充分發(fā)揮自然資源的綜合效益，科學(xué)利用海洋、地質(zhì)遺跡、地?zé)帷⒌V泉水等特色自然資源，發(fā)展海水淡化與綜合利用、海洋可再生能源、海洋生態(tài)牧場(chǎng)、地質(zhì)文化村建設(shè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，將綠水青山的自然財(cái)富、生態(tài)財(cái)富轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)財(cái)富、社會(huì)財(cái)富。加快礦山生態(tài)修復(fù)、礦產(chǎn)資源綜合利用、二氧化碳地質(zhì)封存等綠色技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，促進(jìn)資源的高效循環(huán)使用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。探索在自然資源富集、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力較強(qiáng)的地區(qū)，建立全要素、全產(chǎn)業(yè)覆蓋的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合發(fā)展。
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