關于農(nóng)墾系統(tǒng)應積極采用PPP建設模式的幾點建議

時間：2016-05-25 作者：陳進 來源：農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局 點擊次數(shù)：16599

    最近，我到湖北省龍感湖農(nóng)場調(diào)研，感到農(nóng)場在基礎設施建設方面，特別是交通、高標準農(nóng)田水利、小城鎮(zhèn)建設方面，還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，而資金投入的不足則成為制約發(fā)展的瓶頸。這種情況在其它農(nóng)場也有一定的代表性，建議農(nóng)墾系統(tǒng)應積極采用政府和社會資本合作的PPP建設模式，加強農(nóng)場基礎設施建設和提升公共服務水平，為農(nóng)墾經(jīng)濟騰飛創(chuàng)造條件，打好基礎。

    一、PPP是農(nóng)墾系統(tǒng)加強基礎設施建設一種較好投資建設模式

    PPP建設模式（Public-private Partnership）,直譯為公私合作，是政府、私人和合作企業(yè)共同參與的一種基礎設施建設形式。PPP模式1992年起源于英國，我國在2001年后引進這種模式。2014年后，政府在基礎設施建設方面打破壟斷，放寬準入，充分發(fā)揮了市場配置資源的活力，PPP模式發(fā)展迅速。PPP項目數(shù)量和投資額都是增長趨勢。其中，國家發(fā)改委推介的PPP項目2529個，總投資額達到42443億元；財政部推出PPP示范項目233個，總投資額達到8170億元。目前，全國范圍內(nèi)PPP示范、推介項目總投資金額已達到4.95萬億元。

    PPP這種政府和社會資本合作的建設模式，是經(jīng)濟新常態(tài)下推進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要選擇，成為創(chuàng)新發(fā)展的“新引擎”。財政部還成立了政府和社會資本的合作中心，對項目操作進行流程化、標準化設計，制定了明確的開發(fā)路線圖。國家發(fā)改委也下發(fā)了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，明確了公共服務項目及領域。

    農(nóng)墾系統(tǒng)采用PPP建設模式的優(yōu)勢和重要作用就在于：

    1、有利于加強農(nóng)場的基礎設施建設和公共服務，提升農(nóng)場形象，營造良好的發(fā)展環(huán)境。

    PPP建設模式是一場政府社會公共服務供給側的重大改革，是引進社會資本參與農(nóng)村基礎設施建設的創(chuàng)新。包括社會資本參與農(nóng)場的道路、交通、水利、管網(wǎng)、垃圾處理、環(huán)境衛(wèi)生及污水處理等項目建設。既能推進農(nóng)場發(fā)展設施農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)生農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，增加職工收入，而且又能改善農(nóng)場發(fā)展環(huán)境，有利于城鎮(zhèn)化建設、城鄉(xiāng)一體化進程的推進。

    例如，湖北龍感湖農(nóng)場即可利用PPP項目，打造龍感湖國家級濕地主題公園，鄂皖贛三省優(yōu)質(zhì)旅游產(chǎn)品熱線中轉站集散地。利用京九與長江黃金水道交匯點，建設中部區(qū)域配送中心，打造物流、人流、資金流和線下貿(mào)易節(jié)點。還可以通過工業(yè)園區(qū)基礎設施建設，打造產(chǎn)業(yè)集群，引進一些新型智能產(chǎn)業(yè)，提升工業(yè)園水平。

    2、有利于轉變政府職能，把農(nóng)墾系統(tǒng)納入國民經(jīng)濟規(guī)劃同步實施和推進強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)及民生政策的全覆蓋。

    PPP是一種市場化、社會化的公共服務供給管理模式，通過政府建立統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的投資市場，能有效地進行資源配置，通過競爭，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，使農(nóng)場能享受高質(zhì)量、多元化、高品質(zhì)、高性價比的優(yōu)質(zhì)服務，使政府由過去關注供給主體轉向關注公共服務的質(zhì)量、效率和性價比，使政府更多地發(fā)揮規(guī)則制定人和監(jiān)督人的作用，真正轉變政府的職能。

    與此同時，也能將農(nóng)墾的各項建設規(guī)劃納入其中并同步實施，將農(nóng)墾全面納入國家惠農(nóng)富農(nóng)政策覆蓋范圍，使中央關于農(nóng)墾改革發(fā)展的政策得到全面落實。

    3、有利于形成農(nóng)墾基礎設施建設工程，有效運營機制，提高工程質(zhì)量和效益。

    PPP建設模式是在BT、BOT、BOOT投資模式上的進一步完善，通過新的運營方式，形成了投資、建設、運營、維護

    綜合運營。解決了過去道路剛修好，就損壞或無法使用的問題。PPP在一定周期內(nèi)（至少五年），不僅建設好，還能運營好，維護基礎設施工程質(zhì)量，讓其能真正發(fā)揮應有的作用和效率。

    4、有利于形成農(nóng)墾系統(tǒng)的各項工程建設與政府共同形成“利益共享、風險共擔”的投融資機制。

    PPP投資模式有利于促進行政、財政、投資體制的改革配套。對政府而言，把錢袋子與政府在項目中支出責任掛勾；對農(nóng)墾使用者來說，也要拿出工程的一部分付費，從而建立起政府和使用者混合付費的機制。作為社會資本，PPP是一種有償、長期、分期的一種商業(yè)行為。通過公開競爭、形成風險與權益掛勾，把項目回報與績效掛勾，從而形成與政府投資利益共享、風險共擔的運營投融運行體制和機制。

    二、農(nóng)墾系統(tǒng)推進PPP建設的范圍、模式及程序

    （一）PPP建設的適用范圍

    根據(jù)國家發(fā)改委要求，PPP建設主要適用于政府負有責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目。新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設。

    農(nóng)墾系統(tǒng)應按上述要求，在推進農(nóng)墾新型城鎮(zhèn)化市政建設、公路、道路等交通設施建設、農(nóng)田水利、資源環(huán)境及生態(tài)保護，以及旅游、教育、培訓、健康養(yǎng)老等方面，積極申請進入國家項目庫，采用PPP建設模式。

    （二）PPP建設的操作模式

    1.經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。

    2.準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。

    3.非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

    （三）PPP建設模式的運作程序

    1.編制PPP項目總體規(guī)劃，納入政府項目庫。農(nóng)墾系統(tǒng)各墾區(qū)和農(nóng)場，要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，選擇本單位急需解決的基礎設施、公共服務項目，積極向政府申報，納入政府項目庫。

    2.編制實施方案，爭取納入政府項目。農(nóng)墾系統(tǒng)各墾區(qū)和農(nóng)場，要編制好項目實施方案，包括明確項目的經(jīng)濟技術指標、經(jīng)營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定、財政補貼及財政承諾等核心事項，爭取通過聯(lián)審機制審查、納入政府建設項目實施。

    3.選擇社會資本合作伙伴。農(nóng)墾系統(tǒng)的實施方案審查通過后，應配合行業(yè)管理部門、項目實施機構，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

    4.簽訂PPP建設的合同。農(nóng)墾系統(tǒng)的項目實施機構和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息投露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內(nèi)容。要參考國家發(fā)改委制定的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，細化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

    5.加強PPP項目實施的績效評價。農(nóng)墾系統(tǒng)在項目實施過程中，加強工程質(zhì)量、運營標準的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。鼓勵推進第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。

    6.搞好項目的移交和完善社會資本退出渠道。農(nóng)墾系統(tǒng)應在政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類產(chǎn)權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

    三、農(nóng)墾系統(tǒng)積極推進PPP模式應做好的幾項工作。

    1、要加大宣傳與培訓力度，進一步提升農(nóng)墾系統(tǒng)對PPP模式認識和理解水平及具體操作水平。

    PPP模式是市場經(jīng)濟條件下一種全新的投資方式，有其深刻的內(nèi)涵。有實際操作中，還有多種形式可以選擇采用。包括分包、授權經(jīng)營等，各墾區(qū)和農(nóng)場必須完整的掌握和運用這一模式，才能得到滿意的效果。PPP投資是一種有償?shù)纳虡I(yè)行為，必須發(fā)展農(nóng)場的產(chǎn)業(yè)和項目，以其經(jīng)濟收益償還PPP投入的資金。

    農(nóng)業(yè)部管理干部學院要舉辦PPP專題培訓班，培訓規(guī)劃和財務人員，使其能適應新形勢下的投融資要求，提高PPP操作水平和效益。

    2、要加大工作力度，積極爭取政府的項目扶持。

    要抓住國家推進PPP投資和機遇。國家發(fā)改委、財政部都有推介和示范項目，各墾區(qū)要主動與有關部門聯(lián)系和銜接，爭取政府在PPP項目的引導資金。與此同時，各墾區(qū)和農(nóng)場也要積極做好PPP項目的規(guī)劃，分析投入和產(chǎn)出的效益和效果，以發(fā)揮PPP項目投資的拉動作用。要選擇交通運輸、城鎮(zhèn)建設、社會事業(yè)、片區(qū)開發(fā)、光伏發(fā)電等收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模較大、長期合作關系清楚、技術發(fā)展成熟的領域，運用PPP模式。重點在項目發(fā)起、項目執(zhí)行、項目移交等環(huán)節(jié)探索建立科學的工作流程和業(yè)務規(guī)范，與投資建設單位健全利益共享、風險共擔的投資建設運營合作機制。

    3、要制定推進PPP模式的相關扶持政策。

    農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局要制定PPP投資相關指導意見。積極與財政部和國家發(fā)改委對接，爭取農(nóng)墾重點工程和大項目進入國家項目庫和財政部示范項目。財政部已與金融部門建立了1800億PPP融資基金，農(nóng)墾應積極爭取支持。集團化墾區(qū)要對農(nóng)場開展的PPP項目給予一定的扶持。屬地化墾區(qū)設立財稅機構的單位，要安排一定的項目資金，與民營企業(yè)投入的資金相配套。各墾區(qū)要根據(jù)國家相關規(guī)定，制定農(nóng)墾系統(tǒng)的PPP建設的相關制度，以保證該種投資模式順利實施。

責任編輯：于鵬