自然資源是形成和實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的物質(zhì)基礎。高水平保護和高效率利用自然資源，對于推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)具有重要意義。為深入貫徹《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，推動完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，近日，自然資源部印發(fā)《關于高水平保護高效率利用自然資源推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的意見》（自然資發(fā)〔2024〕281號，以下簡稱《意見》）。自然資源部自然資源所有者權益司有關負責人就《意見》的出臺背景、總體考慮和主要內(nèi)容等方面進行了解讀。
一、《意見》出臺的背景和意義是什么？
習近平總書記高度重視生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作，多次發(fā)表重要講話，作出重要指示批示。2018年，習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)，探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。2020年，習近平總書記在全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上再次強調(diào)，要加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，讓保護修復生態(tài)環(huán)境獲得合理回報，讓破壞生態(tài)環(huán)境付出相應代價。2023年，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上進一步指出，拓寬綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的路徑。今年以來，習近平總書記作出一系列重要指示，強調(diào)要健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。
自然資源部黨組認真貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院部署安排，積極配合國家發(fā)展改革委推動國家生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點、制定生態(tài)產(chǎn)品價值評價核算規(guī)范等工作，同步開展了自然資源領域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)理論研究、實踐探索、案例發(fā)布等工作。在總結近年來自然資源系統(tǒng)推動“兩山”轉(zhuǎn)化的理論和實踐成果基礎上，自然資源部研究制定了《意見》，立足自然資源部門職責職能，通過高水平保護和高效率利用自然資源，夯實生態(tài)產(chǎn)品的供給基礎，推動生態(tài)產(chǎn)品的價值顯化和權益實現(xiàn)，健全完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。
《意見》對自然資源領域推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作作出系統(tǒng)設計和安排，出臺《意見》有以下重大意義：第一，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要舉措，有利于走出一條協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境保護與綠色低碳發(fā)展的新路子，推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。第二，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，有利于破解“兩山”轉(zhuǎn)化的深層次體制機制障礙，推動自然資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢。第三，是履行“兩統(tǒng)一”職責，促進自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)保護修復統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的必然要求，生態(tài)產(chǎn)品的價值顯化與國土空間規(guī)劃及用途管制、自然資源資產(chǎn)配置等密切相關，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，能夠增加生態(tài)產(chǎn)品供給、促進自然資源生態(tài)價值提升。第四，是實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的良性循環(huán)，促進資產(chǎn)增值增效的關鍵環(huán)節(jié)。一方面，在全面推進美麗中國建設的時代背景下，自然資源資產(chǎn)管理必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，只有保證生態(tài)產(chǎn)品供給的可持續(xù)性，才能提升資源資產(chǎn)的綜合效益，維護好所有者權益；另一方面，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，將多要素自然資源整合為資產(chǎn)組合標的后整體配置，能夠推動解決單一要素配置效益低、保護使用碎片化、容易產(chǎn)生負外部性等問題，讓綠水青山等自然資源“變資產(chǎn)、聚資本、獲資金”，促進自然資源和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。第五，是培育綠色發(fā)展新動能的迫切需要，當前我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，以犧牲環(huán)境和過度、單一依賴土地要素投入的模式已難以為繼。建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，就是要通過明確產(chǎn)權主體、健全權利體系、整體配置資產(chǎn)、加強收益管理等步驟，顯化山水林田湖草沙等多要素自然資源資產(chǎn)的綜合效益，讓生態(tài)優(yōu)勢源源不斷轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。
二、《意見》的起草過程和總體框架是什么？
《意見》起草過程中，重點開展了以下工作：一是系統(tǒng)梳理、認真學習領會習近平總書記關于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的重要論述精神，作為起草《意見》、推動工作的根本遵循。二是開展理論研究。從自然資源管理角度出發(fā)，對生態(tài)產(chǎn)品的概念內(nèi)涵、分類體系、實現(xiàn)路徑等進行專題研究，為起草《意見》、開展工作奠定理論基礎。三是加強典型示范。自2020年起陸續(xù)發(fā)布了5批53個典型案例，總結提煉了外溢共享型、賦能增值型、配額交易型三類典型路徑，推進實踐探索和模式創(chuàng)新。四是開展試點實踐。選擇江蘇、廣東、福建等6省的10個市縣開展自然資源領域試點，在工作基礎、多元路徑、技術體系、政策制度等方面取得了積極成效，形成了一批理論、實踐、技術和制度成果。五是廣泛征求意見。聽取地方、科研機構和專家學者等意見建議，尊重基層首創(chuàng)精神，將地方行之有效的做法和經(jīng)驗，總結上升為政策制度。
在上述工作的基礎上，聚焦自然資源保護和利用的辯證統(tǒng)一，融合自然資源的管理鏈條和生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)鏈條，總結提煉自然資源領域推動“兩山”轉(zhuǎn)化的總體要求、主要內(nèi)容和關鍵舉措，形成了《意見》“1+3+1”的總體框架，共五個部分：第一部分是總體要求，明確了指導思想、基本原則和到2029年、2035年的主要目標。第二部分至第四部分提出了自然資源領域推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的主要內(nèi)容。一是夯實生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的資源和空間基礎，這是生態(tài)產(chǎn)品的“生產(chǎn)環(huán)節(jié)”，通過高水平保護自然資源，讓綠水青山的“顏值”更高，厚植生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的綠色底色。二是提升生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的資源要素供給和配置效能，這是生態(tài)產(chǎn)品的“配置環(huán)節(jié)”，通過高質(zhì)量賦能自然資源，讓價值實現(xiàn)的“動力”更強，促進資產(chǎn)配置效率最優(yōu)化和效益最大化。三是創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)新機制，這是生態(tài)產(chǎn)品的“交易環(huán)節(jié)”，通過高效率利用自然資源，讓金山銀山的“成色”更足，實現(xiàn)自然資源和生態(tài)產(chǎn)品的綜合效益。第五部分是組織保障，提出強化部門協(xié)同、持續(xù)發(fā)布典型案例等保障措施。
三、如何夯實生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的資源和空間基礎？
加強國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引導和自然生態(tài)系統(tǒng)整體保護修復，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，是完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的基本前提和應有之義。《意見》圍繞夯實生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的資源和空間基礎，提出了三個方面的具體舉措：
一是強化國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引導。統(tǒng)籌落實國家重大戰(zhàn)略，強化國土空間規(guī)劃對國土空間開發(fā)保護和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎性、引領性作用。通過編制實施全國主體功能區(qū)優(yōu)化實施方案，引導農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)等不同地區(qū)，立足自身資源稟賦特點，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。
二是嚴格自然生態(tài)保護空間底線約束。通過切實守牢耕地保護紅線、落實生態(tài)保護紅線、嚴格管控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，健全以國土空間規(guī)劃為基礎、以國土空間用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，推動形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局。
三是實施自然生態(tài)系統(tǒng)整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理。自然生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，通過學習運用習近平生態(tài)文明思想“廈門實踐”經(jīng)驗，久久為功推進山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，加強生物多樣性保護，才能提高優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，讓價值實現(xiàn)成為“有本之木、有源之水”，奠定生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎。
四、如何提升生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的資源要素供給和配置效能？
生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)離不開自然資源的要素保障和資產(chǎn)的有效供給?！兑庖姟房偨Y并明確了提升資源要素供給和配置效能的主要舉措：
一是推進自然資源確權登記和設權賦能。重點是通過自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測和確權登記等，摸清資源底數(shù)，明確生態(tài)產(chǎn)品權責歸屬。健全自然資源資產(chǎn)的權利體系，按照自然資源資產(chǎn)所有權與使用權相分離的原則，完善國有農(nóng)用地、未利用地權利體系，構建無居民海島權利體系，探索土地、海域、水域使用權等分層設權，推動各類自然資源資產(chǎn)使用權等權利組合設置，促進自然資源資產(chǎn)增值增效。
二是推動編制自然資源資產(chǎn)配置方案和實施計劃。重點是按照公益性、經(jīng)營性等特征，分類劃定儲備片區(qū)和配置單元，統(tǒng)籌謀劃自然資源資產(chǎn)儲備、配置、價值實現(xiàn)、收益管理等內(nèi)容，并加強與國土空間規(guī)劃的反饋和協(xié)同。根據(jù)配置方案編制實施計劃，結合落實詳細規(guī)劃有關規(guī)劃用途、開發(fā)強度等要求，明確自然資源資產(chǎn)配置的時序、方式、規(guī)模、用途等，引導自然資源資產(chǎn)布局合理、結構優(yōu)化。
三是推動自然資源資產(chǎn)組合供應。根據(jù)自然資源資產(chǎn)配置方案和實施計劃，有序開展自然資源資產(chǎn)組合供應。探索通過收儲、租賃、置換和入股等方式，將一定空間范圍內(nèi)分散的自然資源資產(chǎn)進行集中，形成主體明確、邊界清晰的自然資源資產(chǎn)組合標的，比如“土地+”“海域+”“地下+地表+地上”等資產(chǎn)組合，再開展資產(chǎn)整體配置，促進資產(chǎn)配置效率最優(yōu)化和效益最大化。
五、自然資源領域創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制有哪些舉措？
生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)涉及各方面、多領域，需要強化機制創(chuàng)新和政策支持。《意見》提出了自然資源領域創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的重要舉措，具體包括：
一是建立資源權益指標市場化交易機制。重點是探索大陸自然岸線占修平衡制度，新增建設項目占用自然岸線的，由項目建設單位承擔修復與占用相當?shù)纳鷳B(tài)恢復岸線責任；開展非耕地墾造、恢復耕地形成的補充耕地指標流轉(zhuǎn)；試點探索在生態(tài)保護紅線內(nèi)建設用地優(yōu)先轉(zhuǎn)為林地、草地、濕地，騰退的建設用地可按一定比例折算為新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，調(diào)整到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，不占用現(xiàn)有開發(fā)邊界規(guī)模和擴展倍數(shù)，推動形成“使用者付費、受益者補償、保護修復者獲益”的利益導向機制。逐步建立“調(diào)查監(jiān)測—確權登記—碳匯計量—底價評估—市場交易—金融支持”的生態(tài)系統(tǒng)碳匯全鏈條交易機制，支持生態(tài)系統(tǒng)碳匯項目通過全國溫室氣體自愿減排交易市場、碳普惠機制等獲得收益，打通生態(tài)系統(tǒng)碳匯可度量、可交易、可實現(xiàn)的價值實現(xiàn)路徑。
二是健全生態(tài)補償賠償機制。重點是立足主體功能定位，探索生態(tài)空間綜合補償模式和各類生態(tài)補償資金統(tǒng)籌使用，加大對生態(tài)保護紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度。鼓勵生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地按照自愿協(xié)商原則，通過資金補償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等方式，開展橫向生態(tài)保護補償。推進自然資源資產(chǎn)損害賠償制度建設，逐步建立損害的發(fā)現(xiàn)、核實、索賠和報告機制，維護自然資源資產(chǎn)所有者權益。
三是推進自然資源領域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。充分發(fā)揮自然資源的綜合效益，科學利用海洋、地質(zhì)遺跡、地熱、礦泉水等特色自然資源，發(fā)展海水淡化與綜合利用、海洋可再生能源、海洋生態(tài)牧場、地質(zhì)文化村建設等生態(tài)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，將綠水青山的自然財富、生態(tài)財富轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟財富、社會財富。加快礦山生態(tài)修復、礦產(chǎn)資源綜合利用、二氧化碳地質(zhì)封存等綠色技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化應用，促進資源的高效循環(huán)使用，推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。探索在自然資源富集、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力較強的地區(qū)，建立全要素、全產(chǎn)業(yè)覆蓋的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化運行機制，促進產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合發(fā)展。
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